Una tensión práctica entre COESCCI, Decisión 486 y técnica del COA
Las medidas en frontera son un instrumento de observancia diseñado para actuar con rapidez, suspender temporalmente una operación aduanera ante indicios de infracción y dar al titular una ventana real para activar la acción principal. En Ecuador, el régimen previsto en el COESCCI (arts. 575-583) presenta una tensión que no es menor ni meramente terminológica: la coexistencia de relojes y la ambigüedad sobre el punto de partida del cómputo para iniciar la acción principal y evitar la caducidad. El resultado es previsible: el debate se desplaza del fondo (infracción) a la forma (cómputo, notificación y caducidad). Este artículo sistematiza el problema, explica por qué se agudiza en la suspensión de oficio y propone lineamientos mínimos para un criterio institucional que unifique el cómputo y reduzca litigiosidad.
En materia de medidas en frontera, muchos expedientes no se caen por falta de indicios, sino por discusiones de calendario. La observancia en frontera exige una condición básica: reglas temporales claras, previsibles y verificables. Cuando el ordenamiento admite interpretaciones divergentes sobre cuándo empieza a correr el término para accionar, el mecanismo se vuelve litigable por definición y aumenta el riesgo de que la suspensión se levante por argumentos estrictamente procesales antes de que se discuta el mérito. El problema se vuelve especialmente visible en la suspensión de oficio, porque en ese escenario confluyen, por un lado, tiempos de actuación institucional (SENAE/SENADI) y, por otro, el tiempo exigible al titular para sostener la medida.
En el régimen interno, el COESCCI estructura el mecanismo a partir de obligaciones aduaneras que incluyen vigilancia, alerta, provisión de información y la posibilidad de suspender operaciones aduaneras vinculadas a presunta infracción. En particular, el art. 575 literal d atribuye a la autoridad aduanera la obligación de “suspender por un máximo de cinco días” la operación aduanera y seguir notificaciones. La suspensión y su trámite se desarrollan en el art. 576, que diferencia la suspensión a petición del titular de la suspensión de oficio y fija tiempos máximos de actuación: SENAE actúa y remite, SENADI evalúa y resuelve, y se prevé la necesidad de iniciar “acciones correspondientes” para evitar la liberación. La caducidad se regula en el art. 5821, que establece que transcurridos cinco días hábiles desde la notificación de la suspensión sin que el solicitante inicie la acción principal o sin prórroga, la medida se levanta y procede el despacho y aclara que se cumple con el inicio de acción administrativa, civil o penal.
En el plano comunitario, la Decisión 486 establece un estándar temporal relevante, el art. 2532 fija un término de diez días hábiles contados desde la notificación de la suspensión para que se inicie la acción por infracción de no ocurrir, la medida se levanta y se despacha.
En esta discusión, dies a quo significa el hito que determina la “fecha cero” del cómputo del término que tiene el titular para iniciar la acción principal y evitar la caducidad. El problema es que el COESCCI permite leer dos puntos de partida distintos. Por un lado, el art. 576, especialmente en suspensión de oficio, sugiere que la obligación del titular de iniciar acciones se activa “si” la autoridad de derechos intelectuales confirma la suspensión en esa lógica, el hito relevante parecería ser la confirmación de SENADI. Por otro lado, el art. 582 hace correr la caducidad desde la “fecha de notificación de la suspensión de la operación aduanera”, lo cual remite naturalmente a la actuación y notificación originaria vinculada a la suspensión aduanera. Esta divergencia no es retórica: abre la puerta a que el importador discuta la continuidad de la medida alegando caducidad según un dies a quo distinto al que emplea el titular, o incluso al que asume la administración en su práctica.
La tensión se vuelve más grave cuando se considera la secuencia temporal que el mismo art. 576 dibuja; SENAE, en suspensión de oficio, tiene hasta cinco días para informar, recabar información y remitir documentación; y SENADI tiene hasta tres días para resolver. En escenarios reales, ello significa que el circuito institucional puede consumir un tramo significativo del tiempo antes de que exista una resolución confirmatoria. Si, además, se interpreta que el art. 582 exige accionar dentro de cinco días hábiles desde la notificación de la suspensión, la caducidad puede configurarse mientras el expediente aún se encuentra en tránsito institucional, presionando al titular a accionar “a ciegas” sin inspección o información suficiente o exponiéndolo a litigiosidad por cómputo.
En la práctica, se observa que SENADI ha incorporado en resoluciones un criterio que apunta a estabilizar el punto de partida, advirtiendo que la acción principal puede presentarse dentro del término de diez días y que dicho término corre desde la notificación de la suspensión, con remisión al art. 253 de la Decisión 486. Este tipo de formulación busca reintroducir un estándar único y más robusto. El valor de esta aproximación es evidente, reduce el margen de discusión sobre el dies a quo y evita que la continuidad de la medida dependa de la velocidad interna de tramitación. Sin embargo, si no se armoniza de manera expresa con el art. 582 (cinco días hábiles) y con la técnica de cómputo, el sistema sigue quedando expuesto a alegaciones de contradicción normativa y de aplicación variable entre expedientes.
Un segundo plano del problema es el lenguaje normativo. El COESCCI utiliza expresiones como “plazo máximo” y “plazo no mayor” para referirse a tiempos fijados en días en un procedimiento de urgencia (por ejemplo, los dos días de actuación inicial y los tres días para resolver). La técnica administrativa ecuatoriana (COA)3 dispone reglas de cómputo y parte de la lógica de que los tiempos fijados en días operan con criterios verificables y controlables, de modo que no se transformen en ventanas discrecionales de tramitación. Cuando el lenguaje normativo facilita tratar términos máximos como “plazos flexibles”, se incrementa la incertidumbre y se alimenta una cadena de controversias si la administración excede sus tiempos y, aun así, se exige al titular un cómputo estricto bajo amenaza de caducidad, el sistema carga el costo del retraso institucional sobre el administrado.
La ambigüedad temporal en la determinación del dies a quo y del término para iniciar la acción principal genera efectos verificables en la práctica. En primer lugar, desplaza el eje del debate, en lugar de concentrarse en la presunta infracción y en la verificación de autenticidad, el expediente se convierte rápidamente en un litigio sobre cómputo, notificaciones y caducidad. Este desplazamiento favorece una estrategia defensiva temprana del importador, que puede neutralizar la medida sin necesidad de entrar al fondo, alegando que el término se computó desde un hito distinto, que la notificación fue defectuosa o que la acción principal no se inició oportunamente. En segundo lugar, la falta de un punto inicial de cómputo unívoco expone a la autoridad a controversias reiteradas sobre la continuidad de la suspensión, si el “hito” de inicio es debatible, cualquier inconsistencia mínima en la constancia de notificación o en la trazabilidad interna del trámite puede derivar en pedidos de levantamiento y, en el escenario más gravoso, en la liberación de mercancía por razones estrictamente temporales, aun cuando subsistan indicios relevantes de infracción. A ello se suma un problema de uniformidad institucional. Cuando el procedimiento no fija un estándar claro, o cuando la práctica administrativa intenta suplirlo sin una armonización expresa, pueden coexistir criterios distintos entre expedientes, unidades o funcionarios respecto de la “fecha cero” y el término aplicable, lo que introduce variabilidad en decisiones que deberían ser homogéneas.
Esta variabilidad afecta la predictibilidad del sistema y abre la puerta a alegaciones de trato desigual en casos análogos. En paralelo, el costo operativo crece, se multiplican escritos, aclaraciones, recursos y comunicaciones interinstitucionales destinadas a probar fechas, reconstruir cadenas de notificación o justificar hitos procedimentales, desviando capacidad institucional desde el objetivo material de observancia hacia una administración defensiva del calendario. El efecto final desde mi perspectiva es reputacional, la medida en frontera pierde legitimidad como mecanismo eficiente y comienza a percibirse como un trámite incierto, con resultados dependientes de la interpretación del reloj antes que del examen técnico-jurídico de la infracción.
Para sostener la convivencia entre norma comunitaria y norma interna, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina parte de una premisa estructural; el ordenamiento jurídico andino goza de preeminencia y aplicación directa, de modo que los Estados miembros no pueden neutralizar sus efectos mediante disposiciones internas incompatibles o que reduzcan el estándar comunitario. Sobre esa base se entiende el criterio del “complemento indispensable”, según el cual la norma interna puede complementar la comunitaria únicamente en lo estrictamente necesario para su ejecución, pero sin entrabarla, desnaturalizarla o recortarla.
Este estándar aparece con claridad en la Interpretación Prejudicial 81-IP-20174 donde se perfila el complemento indispensable como una regla de cierre y, a la vez, de restricción frente a innovaciones internas contrarias al derecho comunitario. La línea es especialmente pertinente cuando la norma comunitaria fija un estándar temporal como el previsto en el artículo 253 de la Decisión 486, computado desde la notificación de la suspensión de la operación aduanera; y el régimen interno, por ambigüedad o por un diseño temporal discordante, puede terminar debilitando el mecanismo de observancia o multiplicando controversias por cómputo y caducidad.
La discusión sobre dies a quo y caducidad en medidas en frontera no es un tecnicismo aislado: es una condición de posibilidad del mecanismo. Una lectura sistemática sugiere que la notificación de la suspensión aduanera es el hito más coherente y verificable como “fecha cero”, alineado con el estándar andino; pero esa estandarización requiere consistencia interna para evitar que el propio COESCCI se convierta en una fuente de conflictos temporales. La solución más inmediata, sin esperar reforma legislativa, es un criterio institucional uniforme que establezca el dies a quo aplicable, el término coherente con el estándar comunitario y un estándar de notificación verificable, reduciendo así litigiosidad y fortaleciendo seguridad jurídica.
Código Orgánico de la Economía Social de los Conocimientos, Creatividad e Innovación (COESCCI), Apartado II, arts. 575–583.
Decisión 486 de la Comisión de la Comunidad Andina (en particular, art. 253).
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Interpretación Prejudicial 81-IP-2017
ASIPI, “Análisis sobre las medidas en frontera en el Ecuador”. https://asipi.org/biblioteca/wp-content/uploads/sites/14/download-manager-files/An%C3%A1lisis-sobre-las-medidas-en-frontera-en-el-Ecuador.pdf?utm_source=chatgpt.com